L’unificazione europea è un’opera incompiuta perché non è giunta a realizzare la federazione europea indicata come suo indispensabile traguardo nella Dichiarazione Schuman. Ai progressi sul piano dell’integrazione sopranazionale si accompagna in effetti la persistenza dei meccanismi confederali (fondati sul diritto di veto nazionale) in settori decisivi quali la politica economico-finanziaria, la politica estera e la sicurezza-difesa. Il fatto di essere in mezzo al guado comporta oggi per l’Europa il trovarsi di fronte ad un insieme di sfide esistenziali che pongono una drastica alternativa: o un rapido e sostanziale avanzamento verso un’unione politica federale, partendo da un’avanguardia, o il tracollo dell’Europa (1).
Quattro sono fondamentalmente le sfide con cui si confronta l’Unione Europea.
1. La sfida della solidarietà. La disuguaglianza, la disoccupazione e i divari di sviluppo fra gli stati membri sono cresciuti a un tale grado da produrre una diffusa conflittualità, anche di carattere nazionalistico e da mettere quindi in grave pericolo l’integrazione economica e monetaria. E’ diventato sempre più urgente il passaggio da un’integrazione essenzialmente negativa (eliminazione degli ostacoli al libero movimento delle merci, delle persone, dei capitali e dei servizi) ad una integrazione anche positiva, cioè accompagnata da forti politiche sopranazionali capaci di affrontare gli squilibri economici, sociali e territoriali inevitabilmente prodotti da un mercato non adeguatamente governato. Si tratta di ristabilire a livello sopranazionale l’equilibrio fra democrazia e mercato che a livello nazionale è stato messo in crisi dalle dimensioni continentali e per molti aspetti mondiali raggiunte dall’economia e dalla società. Il che richiede istituzioni europee fornite delle necessarie competenze e risorse e sottoposte al controllo dei cittadini europei.
2. La sfida della sicurezza. Ci sono anzitutto le minacce provenienti dal quadro globale schematizzabili in tre punti:
– la globalizzazione non governata, cioè guidata da una impostazione liberistica, che ha prodotto un grande sviluppo complessivo, ma anche le gravi contraddizioni rappresentate dalla povertà, dai divari di sviluppo, da sempre più gravi crisi economiche e finanziarie, dal ritorno del protezionismo e dalle migrazioni bibliche; - il crescente disordine internazionale, caratterizzato dalla ripresa della corsa agli armamenti (che si stanno allargando a quelli cibernetici), dal dilagare delle guerre (soprattutto, ma non solo, civili e interetniche), dal terrorismo internazionale, dall’affermarsi, nel complesso, di un pluripolarismo conflittuale, che ha fatto seguito all’inesorabile declino dell’egemonia americana (di cui la politica nazionalistica e destabilizzante di Trump è un’organica manifestazione); - la minaccia ecologica e in particolare del riscaldamento climatico (chiaramente connessa con l’interdipendenza non governata) che, in mancanza di scelte urgenti e radicali in direzione di un modo di vivere ecologicamente sostenibile, apre prospettive catastrofiche per l’umanità.
Alle minacce di origine globale si sommano i gravissimi pericoli provenienti dalle regioni confinanti con l’UE. Anzitutto va sottolineata la situazione esplosiva del Medio Oriente e dell’Africa che produce, oltre al dilagare delle guerre, spaventosi fenomeni terroristici e migrazioni bibliche. In secondo luogo, va ricordata la seria minaccia derivante dalle tendenze neoimperialiste della Russia che sono chiaramente connesse con l’arretratezza socio-economica e il regime autoritario di questo paese.
Per rispondere alle minacce di origine globale e a quelle ai confini dell’UE, oltretutto in un contesto in cui non si può più contare sulla protezione americana, non è più rinviabile la necessità di federalizzare la politica estera, di sicurezza e di difesa europea. Qui va sottolineato che, diventando una potenza capace di agire efficacemente sul piano internazionale, l’Europa potrebbe fornire un contributo determinante alla formazione di un sistema pluripolare strutturalmente cooperativo. Non va dimenticato che la costruzione della pace nel mondo era indicata nella Dichiarazione Schuman come la missione fondamentale caratterizzante il ruolo internazionale della unità europea e che l’UE - proprio perché è stata un grandioso processo di pacificazione derivato da una esperienza di conflittualità che ha condotto l’Europa sull’orlo dell’autodistruzione – ha una vocazione strutturale ad esportare la sua esperienza integrativa e, quindi, ad operare come “potenza civile”, una potenza cioè che persegue il superamento della politica di potenza, in altre parole politiche strutturali di cooperazione internazionale pacifica. Questa vocazione strutturale dell’Europa potrà manifestarsi in modo incomparabilmente più efficace se alla sua potenza economica si sommerà il fatto di diventare un attore pienamente globale (2)
3. La sfida migratoria. La drammatica emergenza che si è prodotta negli ultimi anni è rappresentata dal fatto che le dimensioni del flusso migratorio (entro certi limiti necessario per lo sviluppo dell’Europa) sono diventate insostenibili. Ciò è legato essenzialmente alla acuta instabilità del Medio Oriente e dell’Africa, a cui si aggiunge un ulteriore fattore destinato a incrementare in modo drammatico l’ondata migratoria verso l’UE, cioè lo sviluppo demografico dell’Africa, destinato a raddoppiare in pochi decenni la sua attuale popolazione di un miliardo e 150 milioni. Si tratta di un numero troppo grande rispetto alla capacità di sviluppo di questo continente in mancanza di un grandioso piano di aiuto allo sviluppo da parte dei paesi più ricchi e avanzati. Questo fattore (integrato dalla gravissima instabilità e dalle conseguenze dei cambiamenti climatici in termini di desertificazione e carenza di acqua e produzione alimentare) è chiaramente destinato a forzare l’emigrazione di centinaia di milioni di persone.
Per rispondere a questa sfida di enormi dimensioni, è necessario un grande disegno di governo dell’emigrazione capace di affrontarlo nella sua globalità.
Una componente fondamentale di questo disegno è rappresentato da una organica politica europea di integrazione dei migranti diretta a trasformarli in cittadini con pienezza di diritti e di doveri e da un impegno unitario nella lotta contro l’immigrazione clandestina. Questa politica comune è necessaria per ragioni evidenti di efficienza, per evitare disparità di trattamento che sono fonti di contenziosi e conflittualità tra gli stati membri, per dare sostegno a quelli più deboli ed esposti, nei quali altrimenti tendono ad affermarsi scelte in contrasto con i diritti umani. L’altra componente fondamentale di un valido ed adeguato governo dell’emigrazione è costituita dall’affrontare seriamente i problemi che spingono alla fuga in massa e caotica dalle regioni di provenienza degli emigranti. Si tratta chiaramente da parte dei paesi più avanzati (e quindi dell’Europa) di impegnarsi a fondo per superare le ingiustizie clamorose della globalizzazione economica. E si tratta altresì di affrontare con determinazione l’instabilità cronica di intere regioni (Medio Oriente e Africa) e il degrado ecologico che spingono immense masse di esseri umani disperati ad abbandonare le loro terre per una esigenza elementare di sopravvivenza. Il criterio ispiratore di una valida politica per governare le spinte ad emigrare è quello del Piano Marshall che contiene un aiuto decisivo sul piano economico e su quello della sicurezza subordinato a un graduale ma effettivo progresso in termini di pacificazione, integrazioni regionali e democratizzazione.
Questo disegno presuppone ovviamente un avanzamento dell’integrazione economica, che renda disponibili risorse ben maggiori di quelle attuali dedicate alla politica di integrazione degli immigrati, e il passaggio ad una politica europea veramente unitaria nel campo delle relazioni internazionali, della sicurezza e della difesa.
4. Alle tre sfide ricordate si deve aggiungere quella proveniente dalla crescente disaffezione dei cittadini europei nei confronti dell’unificazione europea che si è manifestata nel modo più generale e rilevante nell’avanzata delle tendenze nazionalpopulistiche, le quali, invece che al completamento dell’unificazione europea, mirano alle chiusure nazionali . Questo fenomeno, che ha avuto la manifestazione più clamorosa nella formazione di un governo nazional-populista in un paese fondatore dell’UE come l’Italia (3), è chiaramente legato all’incompletezza dell’unificazione europea che alimenta due fattori. Il primo è costituito dall’incapacità dell’UE di affrontare in modo efficace i problemi più acutamente sentiti dai cittadini, che si riferiscono ai differenti aspetti della sicurezza (economica, sociale, ecologica, internazionale, governo dell’emigrazione, terrorismo). Il secondo fattore consiste nella mancanza di una reale legittimazione democratica delle istituzioni europee, dato che le fondamentali decisioni degli organi dell’UE non sono né efficienti né soggette ad un controllo democratico corrispondente a quello richiesto dai canoni della civiltà politica occidentale. E’ chiaro che questa situazione rinvia all’esigenza di un vero governo europeo democratico ed efficiente.
Se, come ho detto all’inizio, l’unica risposta adeguata alle sfide esistenziali sopraricordate è un rapido e decisivo avanzamento verso l’unione politica federale, occorre ora precisare che questo avanzamento non può essere realizzato con la partecipazione fin dall’inizio dei 28 stati membri dal momento che alcuni di essi (in particolare il Regno Unito, che ha optato per la secessione, gli stati scandinavi e alcuni stati europei orientali) non mostrano in questa fase la minima disponibilità ai trasferimenti di sovranità che la federazione comporta. Pertanto non c’è alternativa all’iniziativa di una avanguardia, come è sempre avvenuto nel processo di unificazione europea ogni volta che veramente importanti passi avanti sono stati compiuti. In questa prospettiva si impone l’adozione del metodo della integrazione differenziata, che oggi significa concretamente realizzare una federazione nel quadro di una struttura in cui prevale il metodo confederale (l’UE più ampia comprendente tutti gli stati membri). Gli stati non pronti all’avanzamento federale manterrebbero ovviamente i diritti acquisiti (anzitutto la partecipazione al mercato unico) e sarebbe loro garantita la possibilità di aderire più avanti al nucleo federale. Va inoltre precisato che per la procedura costituente si dovrà scegliere la via di un nuovo trattato e non quella della revisione del Trattato di Lisbona che richiede l’unanimità.
Chiarita la situazione in cui si trova il processo di unificazione europea, occorre ora sottolineare i fattori che la drastica alternativa fra rapido avanzamento in senso federale o reale pericolo di tracollo dell’Europa hanno fatto emergere a favore della spinta verso l’avanzamento.
In generale i partiti di orientamento europeistico (popolari, socialisti, liberali e verdi) hanno espresso una linea a favore del rilancio dell’unificazione europea che all’idea del rafforzamento delle politiche sopranazionali necessarie per affrontare le enormi sfide con cui l’UE si confronta collegano un’apertura verso i necessari cambiamenti istituzionali (che aveva cominciato a manifestarsi nell’approvazione del Rapporto Verhofstadt da parte del PE nel 2018). Questo trend ha avuto un risultato politico molto significativo nella sostanziale sconfitta, in occasione delle elezioni europee del maggio 2019 (che hanno registrato un aumento della partecipazione al voto dal 42% ad oltre il 50%) ,dei partiti nazionalpopulisti e sovranisti. Essi puntavano a un risultato in grado di costituire una maggioranza di blocco nel PE e si sono invece fermati al 21% degli europarlamentari (presenti soprattutto in Polonia, Ungheria e Italia, anche se in quest’ultimo caso il Movimento Cinque Stelle ha rotto con la Lega di Salvini votando a favore dell’europeista Ursula von der Leyen come Presidente della Commissione UE). Va anche ricordato che la maggioranza dei cittadini europei (nonostante l’avanzata dei nazionalpopulisti) continua ad essere favorevole all’Europa, come emerge in generale dai sondaggi e in particolare dai risultati positivi delle consultazioni “Cittadini per l’Europa di domani” (Consultations citoyennes sur l’Europe) proposte dal Presidente francese Emmanuel Macron e organizzate in diversi stati membri tra aprile e novembre 2018.
Nel quadro di questa ripresa europeistica il fattore specifico, ma di importanza cruciale, è costituito dalla svolta che si è manifestata in Francia con la presa di posizione del Presidente Macron. Con il discorso alla Sorbona del 26 settembre 2017 e numerose altre dichiarazioni, che hanno avuto il loro culmine nella “Lettera ai cittadini europei” inviata in vista delle elezioni europee del 24-26 maggio 2019, la Francia si è aperta al superamento della posizione intergovernativa di marca gollista con riguardo alle istituzioni sopranazionali europee, che è stata di fatto mantenuta dai successivi presidenti francesi fino a Hollande. Macron ha in particolare sostenuto la necessità urgente di realizzare un’Europa unita, democratica e sovrana (cioè in sostanza federale anche se il termine non viene utilizzato) e soprattutto ha proposto una procedura per perseguire concretamente questo obiettivo: la convocazione di una conferenza europea che coinvolga le istituzioni europee e la società civile, che proponga nuove e più forti politiche sopranazionali e affronti nello stesso tempo il problema del cambiamento dei Trattati, che partendo dal 2020 concluda i suoi lavori nel 2022 superando (qui in sostanza c’è l’apertura all’idea dell’avanguardia, cioè di andare avanti con chi ci sta) il dogma dell’unanimità.
Questa proposta, che è stata fatta propria dalla nuova Presidente della Commissione europea, e che richiede di essere più chiaramente precisata, contiene la possibilità concreta di dar vita ad un processo costituente, e indica che si sta manifestando una reale spinta a una risposta in direzione federale all’alternativa drammatica di fronte a cui si trova l’UE. E’ d’altra parte chiaro che ci sono forti resistenze, nei confronti della scelta federale che si sta delineando, nella stessa Francia e nella Germania, cioè nei due paesi guida del processo di unificazione europea. E’ pertanto indispensabile che l’iniziativa francese trovi un deciso appoggio negli altri paesi fondatori, ai quali si devono aggiungere soprattutto la Spagna e il Portogallo e si dovrebbero possibilmente aggregare Irlanda, Austria, Grecia, Slovenia, Finlandia, Croazia, Malta e Cipro. Di importanza decisiva è in questo contesto il ruolo dell’Italia su cui intendo ora concentrare l’attenzione.
Per capire il ruolo decisivo a cui l’Italia è chiamata per favorire il prevalere della scelta federale (4), occorre anzitutto ricordare che il nostro paese ha un interesse particolarmente vitale all’unificazione federale europea. Come hanno chiarito i padri dell’europeismo italiano (Spinelli, Einaudi, De Gasperi e Albertini), la piena unificazione europea rappresenta allo stesso tempo la via del superamento (nella prospettiva dell’unificazione mondiale) della crisi storica degli stati nazionali in generale e la via del completamento dello stato nazionale democratico in Italia (5). Questo legame è l’aspetto più qualificante dell’europeismo italiano ed è il fattore che spiega il ruolo di decisiva importanza della spinta italiana nei momenti di avanzamenti sostanziali dell’unificazione europea. Essi hanno visto un ruolo determinante delle iniziative dell’asse franco-tedesco, ma allo stesso tempo un contributo di grande rilevanza dell’Italia in direzione del rafforzamento in senso sopranazionale di queste iniziative.
Ciò detto, si deve d’altra parte riconoscere che dopo il raggiungimento dell’unione monetaria l’europeismo italiano si è indebolito in connessione con l’affermarsi delle tendenze nazional-populistiche, che in Italia hanno addirittura portato al costituirsi del governo Lega-Cinque Stelle dominato dal sovranismo nazionalista con tendenze autoritarie di Matteo Salvini. L’affermazione nazionalpopulista, se è una manifestazione dei gravi fattori di arretratezza che continuano a caratterizzare il nostro paese nonostante i progressi ottenuti attraverso l’integrazione europea, ha d’altra parte anche un chiaro legame con la natura incompiuta dell’unificazione europea. Qui vanno sottolineate in particolare le reazioni nazionalistiche alimentate dall’insufficiente integrazione positiva, che ha favorito il forte squilibrio fra l’Italia e i paesi europei più avanzati, e dalla inadeguata solidarietà rispetto alla questione dell’emigrazione. L’avanzata del nazionalpopulismo ha però subìto un contraccolpo che ha portato alla caduta dell’alleanza fra la Lega e il Movimento Cinque Stelle e alla nascita del governo, formato da quest’ultimo e da PD e LEU, caratterizzato dal ritorno ad un orientamento europeistico. Alla base di questo cambiamento cruciale del quadro politico italiano c’è una pluralità di fattori, che qui non esaminiamo, ma sembra evidente l’importanza cruciale della spinta al rilancio dell’unificazione europea che abbiamo sottolineato. Nel M5S sembra che ci sia resi conto che, se l’isolamento nazionalistico rispetto all’UE e i paesi più europeisti era destinato a portare l’Italia alla catastrofe, si stava aprendo d’altra parte una reale prospettiva di avanzamento dell’unificazione europea. Si è quindi formato un governo potenzialmente in grado di fornire un contributo decisivo a questo avanzamento e che ha un serio interesse a farlo perché l’avanzamento verso un’Europa più democratica e capace di affrontare le sfide che la confrontano è di fondamentale importanza per il successo dell’attuale schieramento politico italiano.
Si tratta ora di precisare gli aspetti concreti del ruolo che l’Italia è chiamata a svolgere.
Il punto fondamentale è l’impegno diretto ad ottenere che la conferenza europea (che è l’aspetto più importante dell’iniziativa di rilancio europeo promossa da Macron) diventi di fatto un processo costituente della federazione europea a partire da una avanguardia. Come è indicato dal documento “Verso la Conferenza europea sul futuro dell’Europa” approvato da MFE, CIME e GFE, i federalisti devono esercitare la loro influenza sul governo, sul parlamento, sugli enti locali, sulle forze politiche e sulla società civile italiani perché chiedano con determinazione che la Conferenza sia l’occasione per affrontare le questioni essenziali legate: - alla creazione di una capacità fiscale autonoma dell’UEM nel quadro del suo completamento; - alla realizzazione degli obiettivi dello sviluppo sostenibile; - alla lotta alle diseguaglianze, alla solidarietà fra paesi forti e deboli, e alla creazione di un mercato del lavoro europeo nella società digitale; - al rispetto dello stato di diritto; - alla garanzia della sicurezza in tutte le sue dimensioni e al ruolo dell’Unione nel mondo globalizzato; - al passaggio verso l’Europa sovrana democratica e federale, anche se alcuni paesi membri non siano disposti ad accettarla.
Pertanto l’Italia dovrebbe spingere perché la Conferenza sul futuro dell’Europa eviti gli ostacoli derivanti dall’art. 48 del TUE e si ispiri al metodo che condusse il PE, nel corso della prima legislatura ad adottare ,su impulso di Spinelli, un nuovo progetto di Trattato. Il progetto di Trattato che dovrà essere approvato dalla Conferenza non dovrà dunque essere concepito come una serie di emendamenti ai trattati esistenti e dovrà prevedere procedure di entrata in vigore che superino il principio della ratifica unanime prevista dal Trattato di Lisbona. Per preparare la necessaria collaborazione con i parlamenti nazionali, il Parlamento italiano dovrebbe proporre la convocazione di “assise interparlamentari sul futuro dell’Europa” così come furono proposte da Mitterrand al PE il 28 ottobre 1989 e come furono poi realizzate a Roma nel novembre 1990 alla vigilia delle Conferenze intergovernative sul Trattato di Maastricht. Tali assise dovrebbero essere concepite come una fase della Conferenza sul futuro dell’Europa, che dovrà concludere i suoi lavori nella primavera del 2022, in modo che il nuovo trattato possa essere ratificato ed entrare in vigore prima delle elezioni europee del 2024 (le quali pertanto si potranno svolgere nel nuovo quadro dell’Europa democratica e federale).
Perché l’Italia possa portare avanti questa linea in modo credibile ed efficace, c’è una condizione imprescindibile e cioè riconquistare la fiducia dei partner europei e delle istituzioni europee.
Ciò significa fondamentalmente portare avanti il programma di risanamento finanziario sia per quanto riguarda il deficit di bilancio sia per quanto riguarda il debito pubblico. E’ chiaro che un pieno e sostanziale risanamento non sarà possibile in mancanza del rilancio dell’integrazione europea che realizzi una crescita realmente solidale, fondata cioè su un sistematico aiuto dei paesi più avanzati nei confronti di quelli strutturalmente più deboli. Il che implica evidentemente un decisivo avanzamento federale dell’unificazione europea. L’Italia deve però dimostrare di sapersi impegnare seriamente a combattere con adeguate riforme gli sprechi, le inefficienze, l’enorme evasione fiscale, la corruzione, l’illegalità di massa. Fenomeni che sono fortemente radicati nella strutturale arretratezza dello stato italiano e che, per essere affrontati adeguatamente, richiedono un legame organico fra impegno nazionale nelle riforme e aiuto da parte dell’Europa. D’altra parte, senza la constatazione di un serio sforzo italiano nel combattere i ritardi nazionali che, connettendosi alla carenza di una adeguata integrazione economica positiva, costituiscono un rilevante fattore del dissesto delle finanze italiane, non è politicamente gestibile per le classi politiche dei paesi forti far accettare dalle loro opinioni pubbliche un avanzamento federale che comporti per questi paesi (in particolare per la Germania) l’impegno a una solidarietà strutturale sopranazionale.
Nel contesto dell’impegno per il risanamento finanziario rientra una posizione seria da parte italiana riguardo al Fiscal Compact. Esso non può essere semplicisticamente rifiutato e si deve riconoscere la validità di fondo del discorso sulla condanna della crescita fondata sul debito senza freni, il quale ultimo è oltretutto in contrasto con il principio della giustizia intergenerazionale. La linea giusta è quella di richiedere la revisione del Fiscal Compact con riferimento alla golden rule (il debito pubblico deve finanziare gli investimenti e non la spesa corrente) e il suo inserimento in un trattato che fornisca le istituzioni europee del potere (di natura federale) di attuare una efficace integrazione positiva e quindi solidale. La riforma dei Trattati che ciò comporta dovrebbe essere preceduta nell’immediato da un Social Compact (che dovrebbe contenere tra l’altro l’avvio della creazione di un sistema di assicurazione europea contro la disoccupazione), come si era detto al momento della approvazione del Fiscal Compact.
Nel quadro della conquista della fiducia dei partner europei rientra anche un forte impegno italiano a favore della cooperazione strutturata nella difesa, che deve avere il suo logico sviluppo nella statuizione, contenuta nel nuovo Trattato sull’unione politica, della federalizzazione, graduale ma in tempi chiaramente definiti, della politica estera, di sicurezza e difesa europea.
L’altra fondamentale condizione perché l’Italia possa fornire una spinta decisiva all’avanzamento federale europeo è che le forze democratiche ed europeiste italiane, dopo aver ottenuto il superamento del governo dominato da Salvini, sappiano lottare efficacemente contro le forze nazionalpopuliste italiane, che sono state bloccate, ma non sono ancora sconfitte e che mantengono in vita il pericolo che l’Italia sia portata fuori dall’unificazione europea, il che contribuirebbe in modo decisivo al blocco del progetto europeo.
(1) Cfr. S. Pistone, L’Unione Europea di fronte all’alternativa: federazione europea o tracollo dell’Europa, pubblicato su “Paradoxa Forum”, luglio, 2019; Id., La crisi dell’UE: verso un’Europa debole di stati sovrani o un’Europa federale capace di garantire benessere e sicurezza, in “Eurobull” del 17/4/2019.
(2) Cfr. S. Pistone, Realismo politico, federalismo e crisi dell’ordine mondiale, in “Il Federalista”, 2016, n. 1; Difesa europea e unione politica, in Atti del XXVIII Congresso Nazionale del MFE (Latina 28-30 aprile 1917); Una politica estera, di sicurezza e di difesa europea e il ruolo dell’Europa nel mondo, relazione a Ventotene il 4/9/2019 pubblicata in “Eurobull”.
(3) Cfr. S. Pistone, L’avanzata nazionalpopulista in Italia, relazione all’Ufficio del Dibattito dell’ottobre 2018, pubblicata in “Il Laboratorio”, novembre 2018.
(4) Cfr. S. Pistone, L’Italia e l’unificazione europea, in “Il Federalista”, 1917, n. 2.
(5) Cfr. M. Albertini, Il risorgimento e l’unità europea, Guida, Napoli, 1979; S. Pistone, Interessi italiani e integrazione europea nella politica europea di De Gasperi, in “L’Italia e l’Europa”, n. 12, 1979; S. Pistone, L’Italia e l’unità europea, Loescher, Torino, 1996.
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