Unia Europejska od A do Z: Trybunał Obrachunkowy

Choć rzadko wspominany w mediach, ETO jest jedną z siedmiu instytucji wymienionych w artykule 13 obecnego Traktatu o Unii Europejskiej (zmodyfikowanego w 2009 r. na mocy Traktatu z Lizbony). Mimo iż zajmuje ostatnie miejsce na liście, jego rola jest bardzo istotna, bowiem czuwa on nad właściwym dysponowaniem funduszami UE. Jako samodzielny organ, Trybunał Obrachunkowy funkcjonuje już od przeszło 40 lat, utrzymując przy tym ścisłe relacje ze swoimi odpowiednikami w poszczególnych państwach członkowskich (w przypadku Polski: z Najwyższą Izbą Kontroli) [1]. Został on ustanowiony na podstawie tzw. Brukselskiego traktatu budżetowego z 1975 r. (który wszedł w życie w 1977 r.). Jednak dopiero na mocy Traktatu z Maastricht, który zaczął obowiązywać w 1993 roku, ETO został podniesiony do rangi instytucji.

W tym miejscu pozwalam sobie na pewną dygresję. Seria „od A do Z“ Kuriera ma za zadanie przybliżenie celu i sposobu funkcjonowania instytucji Unii Europejskiej. Warto zatem podkreślić, że różnią się one od agencji. W przeciwieństwie do tych ostatnich, instytucje są organami centralnymi UE, a zakres ich kompetencji znacznie przekracza wąskie spektrum uprawnień zdecentralizowanych agencji. Zatem stając się instytucją, wraz z ustanowieniem Unii Europejskiej, Trybunał Obrachunkowy zyskał wiele na znaczeniu.

Zlokalizowany w Luksemburgu, ledwie kilkaset metrów od Trybunału Sprawiedliwości UE, ETO odpowiada za kontrolę legalności i regularności wpływów i wydatków organów Unii oraz rozporządzania funduszami wspólnotowymi. Ponosi on zatem odpowiedzialność za zapobieganie malwersacjom finansowym, co w tak skomplikowanej strukturze jak Unia Europejska stanowi istotne wyzwanie.

Wynik pracy Trybunału Obrachunkowego stanowią raporty (publikowane regularnie co rok oraz wydawane dodatkowo raporty specjalne) zawierające zalecenia, które następnie przekazuje się odpowiednio Komisji Europejskiej lub rządom państw członkowskich. Ponadto każda instytucja UE otrzymuje od ETO specjalistyczne opinie dotyczące dysponowania unijnymi finansami. Co szczególnie ważne, coroczne sprawozdania przedkładane są również do analizy Parlamentowi Europejskiemu przed głosowaniem zatwierdzającym budżet UE. Z kolei w przypadku podejrzenia przez Trybunał Obrachunkowy wystąpienia oszustw finansowych lub korupcji, powiadomiony zostaje przez niego Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

Z organizacyjnego punktu widzenia, w skład ETO wchodzi m.in. 28 rewidentów wybieranych na 6-letnią kadencję przez Radę (Unii Europejskiej), czyli przez odpowiednich ministrów z rządów państw członkowskich. Z kolei każdy z nich pochodzi z innego państwa członkowskiego, także każde z nich jest w nim w pewien sposób obecne. Trudno zatem w tym przypadku mówić o strukturze pozbawionej politycznej legitymizacji.

Wysoką pozycję zajmowaną przez ETO w strukturze instytucjonalnej UE zdaje się najlepiej odzwierciedlać zakres, w jakim jego kilkuset pracowników uprawnionych jest do przeprowadzania kontroli finansowych. Po pierwsze, należy sprecyzować, że Trybunał Obrachunkowy przeprowadza trzy rodzaje kontroli:
–  Audyty finansowe (kontrole prawidłowości sprawozdań finansowych)
–  Kontrole zgodności transakcji finansowych z prawem wspólnotowym
–  Kontrole wykorzystania funduszy europejskich pod kątem oszczędności i wydajności.

Po drugie, uprawnienia ETO dotyczą każdej osoby lub organizacji, która rozporządza unijnymi środkami finansowymi. Przykładowo, jego działalność w Polsce skupia się obecnie na przeprowadzanych wraz z NIK kontrolach jakości powietrza, w szczególności na skuteczności wykorzystania przez lokalne władze środków europejskich w zakresie eliminacji zanieczyszczenia [2]. Pierwszą kontrolę rozpoczęto w Małopolsce. W jej trakcie skonfrontowano stan faktyczny z wykorzystaniem unijnych środków finansowych w ramach regionalnej polityki energetycznej oraz ochrony środowiska. Dalsze kontrole mają być przeprowadzane również w innych regionach Polski, a już za kilka miesięcy zostanie opublikowany kompleksowy raport podsumowujący. Warto dodać, że Polska nie jest w tym przypadku odosobniona. Obecnie jakość powietrza została poddana weryfikacji również w Niemczech, we Włoszech, w Belgii, w Czechach oraz w Bułgarii [3].

Biorąc pod uwagę niewielki rozgłos, jakim cieszy się Europejski Trybunał Obrachunkowy, można być zaskoczonym jego aktywną obecnością na każdym szczeblu polityki w UE. Choć dla niektórych aktywność ta mogłaby świadczyć o zbyt dużej ingerencji instytucji europejskich w lokalną politykę, warto spojrzeć na to z innej strony: w obliczu krytyki instytucji europejskich rzekomo oderwanych od rzeczywistości, więcej uwagi należałoby poświęcić ETO. Zajmuje się on bowiem sprawami dotyczącymi każdego z nas, niezależnie od polityki prowadzonej przez pozostałe instytucje UE.

Kontrole jakości powietrza, którego zła jakość przyczynia się do przedwczesnej śmierci kilkuset tysięcy mieszkańców Europy każdego roku, to tylko jeden z wielu przykładów, które można by tutaj przytoczyć. W zakresie ochrony środowiska, ETO przeprowadził również niedawno analizę wykorzystania przez państwa członkowskie środków unijnych w celu ochrony obszarów Natura 2000, które stanowią ok. 20% terytorium UE. Co ciekawe, w swoim krytycznym raporcie, Trybunał Obrachunkowy wskazał nie tylko na niewystarczające inwestycje w celu zachowania bioróżnorodności, ale także na niewykorzystaną możliwość utworzenia miejsc pracy w obszarach niezurbanizowanych [4].

Zatem jeżeli nie każdy przykłada dużą wagę do poprawy jakości powietrza czy ochrony środowiska naturalnego, warto pamiętać, że kontrole przeprowadzane przez ETO dotyczą również rynków pracy w państwach Unii Europejskiej. Za przykład może posłużyć raport wydany przez ETO w zeszłym roku, krytycznie odnoszący się do kształtu i realizacji programu „gwarancji dla młodzieży” [5]. Ustanowiony przez Radę Europejską program ma na celu ułatwienie dostępu młodych ludzi do 25. roku życia do miejsc pracy na obszarze UE. We wspomnianym raporcie, ETO wskazuje na niedoskonałości programu oraz proponuje zmiany, które mogłyby poprawić jego skuteczność. Ten przykład chyba najlepiej obrazuje sposób, w jaki Trybunał Obrachunkowy będący niezależną instytucją UE staje po stronie obywateli, przyczyniając się do poprawy polityki europejskiej.

Tak więc gdy następnym razem usłyszymy o działalności instytucji europejskich i nasunie nam się myśl, zgodnie z którą trudno, aby tak odległe władze działały w naszym interesie, nie zapominajmy chociażby o Trybunale Obrachunkowym. Dzięki niemu fundusze europejskie są lepiej wykorzystane, a polityka wspólnotowa bliższa potrzebom obywateli.